Die Angst vor mündigen Bürger*innen

Bürgerbeteiligung ist das Gebot der Stunde, doch bei der Umsetzung tun sich Politik und Institutionen schwer

Von Jascha Rohr (05/2012)

Dieser Tage ruft der Bundespräsident 10.000 Bürgerinnen und Bürger zur Beteiligung am BürgerForum 2011 auf. Er ist derzeit nicht der einzige, der Beteiligung als adäquates und wichtiges Mittel in einer lebendigen Demokratie anpreist. Bürgerhaushalte, Bürgerforen und Zukunftswerkstätten werden von Kommunen, Parteien und anderen Institutionen ihren politikverdrossenen Bürgern angeboten, um Nähe zum Volk zu demonstrieren. Doch nicht immer sind die Intentionen vollkommen ehrlich, nicht selten verstecken sich strategische Ziele hinter den Projekten und häufig sind sie auch bei besten Absichten fachlich unzureichend geplant und durchgeführt. Dadurch wird Politikverdrossenheit jedoch eher befördert als bekämpft. So entpuppt sich das BürgerForum 2011 bei genauem Hinsehen als zahnloser Tiger, der den Bürgern keine reale Teilhabe ermöglichen wird. Gleichzeitig muss man zur Kenntnis nehmen, wie ein kleines aber wagemutiges Projekt zur Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern an der Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“ des Bundestages kurz vor der Realisierung gestoppt wird. Wahrscheinlich auch aus Angst, dass diese Form der Beteiligung Schule machen könnte. Warum tun sich Politik und Institutionen so schwer mit der Bürgerbeteiligung und worauf müssen Durchführende und Teilnehmende achten, wenn Beteiligung wirklich gelingen sollte?

Insbesondere durch die Proteste gegen das umstrittene Bahnhofsprojekt Stuttgart 21 ist Bürgerbeteiligung als Forderung und Versprechen wieder auf die Agenda der Politik gerückt. Und das gleich aus mehreren Gründen: so gab es während der Planung von Stuttgart 21 zwar eine Bürgerbeteiligung, aber diese war intransparent und von versteckten Interessen durchwachsen, daher mangelhaft. Welchen Legitimitätsschaden eine halbherzige Partizipation bewirken kann, ist damit wieder einmal mehr als offensichtlich geworden. Gleichzeitig wurde die nachträgliche Beteiligung als letzte Lösung angepriesen und entsprechend medial zelebriert. Dabei handelte es sich bei Heiner Geißlers Einsatz nicht um eine tatsächliche Bürgerbeteiligung, sondern um eine Schlichtung auf Wohlwollen. Zu guter Letzt scheint einigen Politikern die Beteiligung als letzte Rettung vor dem Wutbürger, dieser im letzten Jahr neu entstandenen politischen Spezies.

Und tatsächlich: wenn man sich die Proteste in 2010 und die Entwicklung der Wahlbeteiligung anschaut, wenn man Studien zur Politikverdrossenheit betrachtet und sieht, dass die Menschen sich zwar gerne engagieren, aber der Politik und den Behörden mit großer Skepsis und Zurückhaltung begegnen, liegt der Schluss nahe, dass neue Formen der Bürgerbeteiligung das Gebot der Stunde sind, um einer müden Demokratie wieder auf die Beine zu helfen.

Bürgerbeteiligung, so scheinen sich plötzlich viele zu besinnen, schafft Zusammenhalt, sozialen Frieden, gute Ergebnisse und würde im Übrigen das Vertrauen in unsere Demokratie stärken. So gibt es momentan kaum eine Partei, kaum eine Stadtverwaltung, kaum ein öffentliches Projekt, dass sich nicht durch Bürgernähe profilieren möchte und in der einen oder anderen Form Bürgerbeteiligung organisiert. Doch Vorsicht ist geboten!

Kalte Füße, wenn es konkret wird

Denn geht es in die konkrete Planung der Bürgerbeteiligungsprozesse, bekommen die Verantwortlichen nicht selten kalte Füße. Alte stereotype Ängste vor dem Bürger sitzen in Politik, Behörden und Institutionen tief: rechte Politiker fürchten, dass gut organisierte linke Vereinigungen die Bürgerbeteiligung für sich einnehmen, linke Politiker fürchten sich vor dem reaktionären Ressentiment der Bürger, die ihrem Zorn gegen Minderheiten freien Lauf lassen und z.B. gegen Minarette und für freies Fahren stimmen. Alle fürchten sich vor unbequemen Diskussionen, Populismus, informiertem Reinreden in ritualisierte Politikabläufe und uninformiertem Dazwischenreden ewiger Nörgler und Quertreiber. Behörden und Institutionen möchten nicht aus der Bahn ihrer eingespielten Melde- und Entscheidungsabläufe geworfen werden und sind unkontrollierbaren Prozessen gegenüber skeptisch bis argwöhnisch. Niemand vermag das Risiko zu beurteilen, wenn das Bürgerbegehren nicht die eigene politische oder institutionelle Position stärkt, sondern schwächt. Möglicherweise, so eine häufig formulierte Angst, wird man die Geister, die man rief nicht mehr los.

Das Resultat dieser Ängste sind weichgespülte Beteiligungsprozesse, die eher politischen Medienkampagnen ähneln, die weder Substanz noch Inhalt aufweisen und den Verantwortlichen jederzeit alle Möglichkeiten offen lassen, sich diskret zurückzuziehen und die Ergebnisse der Beteiligung zu ignorieren. Genau diese Bürgerbeteiligungen sind es aber dann, die auch das letzte Vertrauen in eine Politik für und mit dem Bürger hintertreiben und mehr Scherben als konkrete Erfolge hinterlassen.

Ein Blick auf aktuelle Beteiligungsvorhaben

Da hat an erster Stelle vorletzte Woche eine Unterabteilung des Ältestenrates Pläne zu einer digitalen Bürgerbeteiligung ad acta gelegt. Obwohl die Idee, die Bürger als „17. Experten“ der Enquete-Kommision „Internet und digitale Gesellschaft“ über eine Internetplattform zu beteiligen, bei allen fünf Fraktionen ursprünglich auf Zustimmung gestoßen war, stimmten die Vertreter von CDU/CSU und FDP nun dagegen. Als Begründung wurden die Kosten in Höhe von ca 50-80.000 Euro genannt. Ein eher kleiner Posten, wenn man sich das Gesamtbudget anschaut. Zudem wurden die schon vorhandenen digitalen Beteiligungsmöglichkeiten, wie ein Forum und ein Blog, als wahrscheinlich ausreichend bezeichnet.

Gleichzeitig dringen Gerüchte aus der CDU/CSU Fraktion an die Öffentlichkeit, dass ein neues Verfahren dieser Art einen Präzedenzfall geschaffen hätte, der unvorhersehbare Konsequenzen hätte nach sich ziehen können. Auch Ängste über „irgendwelche Netzchaoten“ sollen geäußert worden sein. Sicher spielte bei der Entscheidung auch die Befürchtung eine Rolle, dass Bürgerbeteiligung im Internet vor allem progressive und linke Wähler mobilisiert.

Dass ein Blog und ein Forum im Internet ein adäquates Mittel zur Bürgerbeteiligung sei, ist tatsächlich ein fadenscheiniges Argument. Partizipation heißt Teilhabe. Teilhabe beinhaltet daher immer eine Möglichkeit zu „Ownership“, also zur teilweisen Inbesitznahme der Entscheidungs- und Umsetzungskompetenzen durch die Teilhabenden. Mit Teilhabe ist verbürgter Status und Macht verbunden, wenn auch in bestimmten und manchmal sehr engen Grenzen. Andernfalls handelt es sich nicht um Teilhabe, sondern um Teilnahme. Die Schaffung eines „17. Experten“ hätte diesen Status mit minimalen Machtbefugnissen etabliert, die Möglichkeit einen Blog zu kommentieren, tut dies indes nicht.

Deutlich wird auf jeden Fall: eine mutige und zukunftsweisende Idee, die tatsächliche Teilhabe der Bürger an einem Gremium des Bundestages im kleinen Stil ermöglicht hätte, wird nun auf Formen der Teilnahme zurückgeschnitten, die für die Politiker vollkommen ungefährlich und kontrollierbar ist und damit auch folgenlos und irrelevant bleiben wird.

BürgerForum 2011

Bundespräsident Wulff gab sich in seiner Antrittsrede als Befürworter einer starken Bürgerbeteiligung. Bisher ist in dieser Richtung nicht viel geschehen aber nun lädt der Bundespräsident zusammen mit der Bertelsmann Stiftung und der Heinz Nixdorf Stiftung zu einem groß angelegten BürgerForum 2011 ein. In 25 Kreisen und Städten sollen 10.000 Menschen an dem Thema „Zukunft braucht Zusammenhalt. Vielfalt schafft Chancen“ arbeiten. In einem logistischen Marathon aus statistischer Zufallsauswahl, Online Diskussionen und Ausschussarbeit sollen 25 regionale und ein bundesweites BürgerProgramm entstehen. Diese Programme sollen dann auf sogenannten Engagementmarktplätzen (in den 70ern hieß so etwas Markt der Möglichkeiten) in die Hände engagierter Bürgerinnen und Bürger übergeben werden, die die Ideen dann umsetzen können. Welche Unterstützung sie dabei durch den Bundespräsidenten oder die Stiftungen erhalten, sagt die Internetseite nicht. Das bundesweite BürgerProgramm wird zum Abschluss im alten Bundestag in Bonn mit Herrn Bundespräsident Wulff diskutiert.

Ziel des Projektes sei es, Menschen für die Politik zu begeistern und die Politik durch Bürgerbeteiligung zu bereichern.

Kann das mit so einem Projekt gelingen? Die Antwort ist aller Voraussicht nach: Nein! Wahrscheinlicher ist sogar, dass hier bei weiteren 10.000 Bürgern systematisch Politikverdrossenheit produziert wird. Denn das BürgerForum 2011 weist alle Schwächen und Fehler halbherziger Beteiligungsprozesse auf, denen der Mut fehlt, echte Kompetenzen an die Bürger abzugeben und in konkreten, umgesetzten Projekten zu münden. Genau das aber wollen Bürger, die sich über mehrere Monate engagieren, am Ende sehen. Drei fachliche Versäumnisse bei der Konzeption des BürgerForums 2011 stechen direkt ins Auge:

Erstens: Das Thema ist so unkonkret und schwammig formuliert, dass die BürgerProgramme wahrscheinlich ebenfalls auf einer sehr allgemeinen Ebene formuliert werden. Es wird spannend sein zu sehen, wie konkrete, relevante Projekte aus dieser Themenstellung entstehen sollen. Die Moderatoren werden hier ihr ganzes Können unter Beweis stellen müssen, um das Thema handfest zu machen. Zu befürchten ist statt dessen, dass viel Papier produziert wird, das in kürzester Zeit in Vergessenheit gerät. Ein BürgerProgramm ohne klare Zusagen auf politische Macht und finanzielle Ressourcen ist ein zahnloser Tiger.

Zweitens: Der Prozess der Bürgerbeteiligung basiert in erster Linie auf Diskussionen und Bewertungen, durch die Projektvorschläge in mehreren Instanzen gefiltert und gesiebt werden. Durch so ein Verfahren werden Ideen gemainstreamt. So entstehen keine mutigen, innovativen Lösungen, denn außergewöhnliche Vorschläge werden durch ein solches Verfahren systematisch benachteiligt. Es entsteht ein reduziertes Gefälligkeitsprogramm ohne Ecken und Kanten, das vielleicht konsenstauglich aber eben auch langweilig sein wird. Einen Geschmack darauf geben die Ergebnisse des BürgerForums Europa 2009, das in einem ähnlichen Prozess entstanden ist und ebenfalls wirkungslos blieb.

Drittens: es gibt keinen konkreten Plan zur Verstetigung und Umsetzung der Ergebnisse. Dies ist aber für erfolgreiche Bürgerbeteiligung notwendig: Menschen wollen sehen, dass ihre Arbeit etwas bewirkt, sonst entsteht Enttäuschung und Politikverdrossenenheit. Die Engagementmarktplätze des BürgerForums 2011 sind eine Hintertür für die Politik: wenn Bürger etwas von ihren Programmen umgesetzt sehen wollen, müssen sie sich selbst dafür engagieren. Politiker können sich aus den präsentierten Vorschlägen die öffentlichkeitswirksamen Rosinen herauspicken, risikoreiche Vorschläge bleiben unbeachtet (auch dies ist in Form von Politikerpatenschaften für einzelne Vorschläge mit dem europäischen Bürgerforum geschehen). Beteiligung kann jedoch nur funktionieren, wenn es vorher klare Zusagen zur Art und Weise der Umsetzung der Ergebnisse gibt und die Verantwortlichen nicht nachher selbst die Wahl haben, welche Vorschläge sie unterstützen. Auf diese Weise wird den Bürgern Sand in die Augen gestreut. Warum sollten sich Bürger über Monate engagieren, um am Ende mit dem Bundespräsidenten in Bonn zu diskutieren? Der Präsident hat weder gesetzgebende Macht noch finanzielle Mittel zur Umsetzung des BürgerProgramms zur Verfügung gestellt. So steht zu befürchten, dass ein Programm, an dem 10.000 Bürger mitgearbeitet haben in einem einzigen Pressetermin gipfelt und verdampft.

Zu guter Letzt stellt sich natürlich die Frage nach den Kosten. Partizipation ist nicht günstig und häufig mit großem logistischen Aufwand verbunden. Die Kosten und der logistische Aufwand des BürgerForums 2011 stehen in keinem Verhältnis zu den zu erwartenden Ergebnissen. Zum Glück handelt es sich in diesem Fall nicht um Steuer- sondern um Stiftungsgelder.

Warum ist das BürgerForum 2011 auf diese Weise konzipiert worden, wo es doch zahlreiche effektivere und innovativere Ansätze gäbe, die zu weitaus konkreteren und relevanteren Ergebnissen führen könnten? Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass es vor allem darum geht, den wütenden und enttäuschten Bürgern zu zeigen, dass man sich um ihre Belange kümmert und dabei keine Kosten scheut. Wenn dabei einige schöne Pressetermine herausspringen, wo in die Kameras gelächelt und Hände geschüttelt werden darf, umso besser. Doch genau dieses taktieren mit den Bürgerbefindlichkeiten ist es gerade, dass Bürgern zunehmend bitter aufstößt. Ehrliche Worte und konkrete Projekte, in denen Bürger tatsächlich Teilhaber am politischen Prozess sind, wären statt dessen angemessen. Doch dazu fehlt offenbar der Wille und der Mumm.

Es gäbe noch andere aktuelle und vergangene Beispiele zu nennen, wo sich die Organisatoren von Beteiligungsprozessen in der Ausführung bewusst oder unbewusst von ihren Ängsten vor den Bürgern haben leiten lassen. Das ist schade und bedauerlich, den in Partizipation steckt ein riesiges ungehobenes Potential zur Lösungsfindung, zu bürgerschaftlichem Engagement und zu Mitarbeit in einer kollaborativen Demokratie.

Mut zu klaren Zugeständnissen

Politiker und Institutionen, die Beteiligungen planen, sollten sich daher vorher im Klaren darüber sein, wie viel Kompetenz und Macht sie den Bürgerinnen und Bürgern zugestehen möchten und wie weit sie bereit sind auch bei unbequemen Vorschlägen mitzugehen. Darüber sollten sie dann offen und transparent informieren und kommunizieren. Beteiligungen mit versteckten Intentionen, schwammigen Zusagen und Hintertürchen zerstören Vertrauen und Legitimität und hinterlassen verbrannte Erde, so wie in Stuttgart. Es wird dann mit jedem Mal schwieriger verlorenes Vertrauen wieder herzustellen. Sind die Bedenken größer als das Vertrauen in die Problemlösungsfähigkeiten der Bürgerinnen und Bürger, sollte man als Entscheidungsträger lieber die Finger von Bürgerbeteiligung lassen.

Sich vorher ein klares Bild machen

Bürgerinnen und Bürger, die an Beteiligungen teilnehmen möchten, sollten sich vorher ein klares Bild über die Rahmenbedingungen machen und deutliche Zusagen bezüglich eigener Kompetenzen fordern. Zudem sollten sie prüfen, ob es Aussagen darüber gibt, was mit den Ergebnissen geschieht. Insbesondere wenn sie für die Organisatoren unbequem ausfallen. Die Prozesse sollten so aufgebaut sein, dass die Bürgerinnen und Bürger Zugang zu allen relevanten Informationen erhalten können. Prozesse, die kreatives, innovatives Arbeiten fördern, sind solchen vorzuziehen, die mit Ausschüssen und Abstimmungen in einem starren linearen Verfahren arbeiten. Denn hier ist die Gefahr der Manipulation durch vorgegebene Fragestellungen und Art der Verfahren wahrscheinlicher.

Es gibt viele erfolgreiche Bürgerbeteiligungsprojekte, die sich dadurch auszeichnen, dass sie nah an den konkreten Bedürfnissen der Menschen konzipiert sind, die Vertrauen schaffen und echte Entscheidungs- und Umsetzungskompetenzen an die Bürger abgeben, die dafür sorgen, dass sich Engagement auszahlt und Vorschläge tatsächlich umgesetzt werden. Noch sind das zumeist kleine Projekte und Initiativen, die mit geringer finanzieller Unterstützung viel bewegen. Hier sollten Politik, Behörden und Stiftungen investieren. Diese Beteiligungen werden gebraucht, sind effektiv und können viele demokratische Missstände beheben. Und je mehr Politik und Behörden das Vertrauen in die Fähigkeiten ihrer Bürgerinnen und Bürger wiedergewinnen und danach handeln, umso erfolgreicher wird Bürgerbeteiligung sein.

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